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甘肃三北工程40年与绿色发展同行

甘肃省林业和草原局
(2018年12月)


  1978年,我国改革开放元年,中央政府做出了建设三北工程的重大决策。建设范围包括中国北方13省的551个县,总面积406.9万平方公里,占全国陆地总面积的42.4%,规划建设期限73年,分三个阶段,八期工程实施,力争到2050年新增林地3508万公顷,工程区森林覆盖率从5.05%提高到14.95%。根据总体规划,三北工程的基本任务是防沙治沙、保持水土、护农促牧、兴林富民。甘肃地跨长江、黄河、内陆河三大流域,是保障黄河、长江流域水资源供给的战略中枢,是防止水土流失的关键地区,是遏制沙漠扩张和风沙肆虐全国的战略前沿,犹如道屏障守卫着祖国西北咽喉之地,被誉为“中华民族挡风墙”。甘肃是三北防护林体系建设重点省区之一,建设范围包括全省12个市州的70个县市区,总面积39.05万平方公里,占全省国土总面积的91.7%。

  一、40年不凡历程

  2018年是改革开放40周年,也是三北工程建设40年。伴随着改革开放的伟大事业,甘肃三北工程建设经历了40年不凡的奋斗历程。一期工程(1978-1985年)、二期工程(1986-1995年)主要是以建设大型防护林体系为主,工程建设以突出生态效益为主,为我省改善农牧业生产条件打下了基础,筑牢了“民生之基”;三期工程(1996-2000年)、四期工程(2001-2010年)围绕生态经济型防护林体系建设的指导思想,工程建设开始探索统筹生态林业与民生林业协调发展的道路,开启了满足“民生之需”的建设阶段;五期工程(2011-2020年)以生态建设为主线,统筹生态建设和民生改善,向追求生态宜居、兴林富民、传承文化等高层次推进,做到了生态与民生的真正融合;从2021年开始,三北工程将进入六期工程(2021-2030年)建设阶段。

  二、40年建设成就

  40年来,三北工程建设主体投资由中央政府安排,中央及省委省政府制定了一系列鼓励林业生态建设的政策,工程区各级人民政府在人、财、物多个方面保障工程建设顺利推进,全省各族人民发扬“人一之我十之、人十之我百之”的“甘肃精神”,建设美丽家乡,增加绿色福祉,累计中央投资20.92亿元,投工投劳3.13亿个工日,社会各界给予了广泛关注和有力支持。截至2018年,三北工程已累计完成建设任务6580.55万亩,造林保存面积5144.21万亩,工程区森林覆盖率由1977年的4.03%提高到11.33%。三北工程健康发展,有效改善了全省生态环境质量,拓宽了人们的生存和发展空间,取得了重大阶段性成果。

  一是生态环境严重状况基本扭转,改善了人民群众生产生活条件。土地沙化趋势得到初步遏制。在河西北部风沙前沿地带建成了长达1200公里、面积460万亩的防风固沙林(带),470余处风沙口得到治理,1400多个村庄免遭流沙危害;在绿洲农区,营造农田林网114万亩,有效保护农田917万亩, 77%的农田实现林网化,初步建成区域性防护林体系框架。累计治理沙化土地3981万亩,与2009年第四期监测结果相比,荒漠化土地总面积减少287.1万亩,沙化土地总面积减少111.3万亩,全省荒漠化、沙化土地面积由上世纪末扩展加剧转变为面积减少、程度减轻趋势;沙区沙化土地植被盖度由2004年的14.56%提高到16.87%;黑河、石羊河下游干涸多年的居延海和青土湖重现生机,分别形成40平方公里、10平方公里以上的水域或湿地,动植物种类明显增加,群落稳定性有所增强;沙尘源区和路径区植被得到有效恢复,释尘量呈逐年减少的趋势。水土流失得到有效控制。以生态修复为核心,以小流域综合治理为突破口,按山系、分流域整体推进,规模治理。治理水土流失面积4386.6万亩,全省黄河流域累计减少泥沙20多亿吨,重点治理的黄土高原区50%以上水土流失面积得到不同程度控制,土壤侵蚀模数由工程实施前的5000~7000吨/年平方公里,减少到现在的2000~4000吨/年平方公里,实现了由黄到绿的历史性转变。 

  二是绿色惠民富民产业初具规模,带动了农牧民增收致富。坚持把工程建设与改善民生、精准脱贫相结合,积极发展绿色惠民富民产业,工程建设增收致富功能日益彰显。还专门制订了《甘肃省1000万亩优质林果基地建设发展规划》,重点推进苹果、核桃、花椒、葡萄、枸杞、枣、杏、梨、桃9个特色优势林果优质高产基地建设,大力支持发展林业产业基地和特色产业带,培育了一批具有市场竞争力的优势品牌,成功地把资源优势转化成为经济优势。已发展沙产业企业、基地1000余家,年产值11亿元。2016年,工程区经济林产值达202.54 亿元,依靠林果业脱贫人数达141.78万人。

  三是凝聚形成了“三北精神”、“民勤防沙治沙精神”、“庄浪精神”、“泾川精神”为生态文明建设注入了强大精神动力。工程建设区人民面对日渐恶化的生存环境,矢志不移,播绿不止,创造了“人进沙固、绿进沙退”的人间奇迹,为全国乃至全球生态治理提供了中国方案、贡献了中国经验。在与风沙艰苦卓绝的斗争中,涌现出以石述柱、王银吉、王永瑞等为代表的英雄模范人物和古浪八步沙英雄治沙群体,创造出兰州南北两山、庆阳元城河流域、武威民勤、榆中县贡井林场等塞罕坝式的生态修复成功典范。铸就了“艰苦奋斗、顽强拼搏,团结协作、锲而不舍,求真务实、开拓创新,以人为本、造福人类”的三北精神;形成了 “勤朴坚韧、众志成城、筑牢屏障、永保绿洲”的民勤防沙治沙精神, “全县几代人战天斗地、改造山河”的庄浪精神,“与时俱进,敢为人先,持之以恒,团结奋战”的泾川精神。为生态文明建设注入了强大的精神动力,成为我省在全国和国际生态建设领域的重要标志和展示窗口。正如习近平主席在达沃斯论坛上所说的一样,三北工程是三北地区人民“几十年含辛茹苦、流血流汗干出来的”,是一座名副其实的精神丰碑!

  四是“绿色长城”旗帜效应持续扩大,赢得了国内外社会的广泛赞誉。三北工程享有“世界生态工程之最”的美誉,1988年,邓小平同志为三北工程亲笔题词“绿色长城”, 2003年,三北防护林工程获“世界上最大的植树造林工程”吉尼斯证书。多年来,三北工程不断获得全世界的关注,先后有多个国家的大使、政府官员、专家学者前来参观考察三北工程。2017年国家林业局首次举办“走近中国林业·防治荒漠化成就”考察活动,组织了14个国家的驻华使节,以及联合国防治荒漠化公约秘书处、联合国世界粮食计划署、联合国环境规划署等国际组织代表,赴甘肃河西走廊考察我国荒漠化防治和三北工程建设成就。外国使节们近距离了解到了中国防沙治沙和三北工程建设成就,亲身感受三北人民群众所付出的努力,切身体会通过防沙治沙改善生态环境对人民生活的改变。

  三、40年发展经验

  40年的实践探索,在取得显著综合成效的同时,我省三北工程走出了一条科学治理的建设之路,为我国开展大规模生态环境建设在建设思路、组织管理和治理模式等方面积累了宝贵经验。

  (一)坚持政策扶持,搞好顶层设计。我省高度重视三北工程建设,特别是党的十八大以来,“绿水青山就是金山银山”成为各级党委、政府执政为民的新理念。省委、省政府确定了“生态绿色持续发展,建设幸福美好新甘肃”的战略目标,提出了推进国家生态安全屏障综合试验区建设的具体要求,先后出台了《关于加快推进大规模国土绿化的实施意见》《关于进一步加强三北防护林体系建设的意见》《关于加快推进防沙治沙工作的意见》等一系列文件,确立了生态建设战略目标,明确了一系列扶持政策,为推进三北工程建设奠定了坚实的基础。在推进工程建设中,注重科学规划设计,制定全省三北工程建设总体规划,编制分期建设规划,各县科学编制项目实施方案。按规划组织实施,坚持一届接着一届干,一张蓝图绘到底,各行各业齐参与,有效地调动了生产要素流向工程建设领域,保障工程建设顺利推进。

  (二)坚持重点突破,构筑区域生态防护屏障。重点突破,是我省推进三北工程的重要举措之一。始终坚持先易后难、先急后缓、由近及远、突出重点的建设原则,集中人力、物力和财力,在国家和省市发展战略区、经济发展活跃区、关系国计民生的重点区,大力实施生态重点工程,构筑区域性生态防线,首先实现区域生态良好,进而带动整个地区生态整体好转。在陇东黄土高原区,以流域、山系为基本单元,依托黄土高原综合治理林业示范建设、百万亩防护林基地建设和退化林分修复等重点项目,发挥重点工程示范引领作用,实现了工程建设规模与质量效益同步提升。在河西走廊以控制流沙为重点,实行人工治理与自然修复并重,突出绿洲外围沙化土地封禁保护和锁边林带、精准治沙重点县建设,完善提高农田防护林体系,构建防沙治沙生态屏障。三北工程将生态建设以国家重点工程的形式组织实施,突破了生态治理小规模、小范围的格局,创造了“大工程带动大发展”的生态治理模式。

  (三)坚持科学营林,实行人工促进与自然修复相结合。三北工程始终坚持分类指导、分区施策的指导方针,坚持因地制宜、因害设防、适地适树和以水定林、林随水走的技术路线,逐步形成了以木本植物为主体,多林种、多树种、多效益、带片网、乔灌草、造封管、人工治理与自然修复相结合的防护林体系建设的指导思想,走出了一条适合甘肃省情的科学治理建设之路。在采取人工恢复植物群落的基础上,充分发挥大自然的自我修复能力,优化调整造林方式,实行封飞造相结合;科学确定林种树种结构,宜林则林、宜草则草、宜荒则荒,乔灌草结合、多林种搭配、多树种混交;严格遵循生态系统演替规律,采取中幼林抚育、灌木平茬复壮、退化林分修复、防护林结构定向调控等措施。在陇东丘陵沟壑区探索出了“山顶油松沙棘戴帽子、山腰梯田果树挣票子、地边林草绿化穿裙子、沟底坝库刺槐穿靴子”的综合治理模式,提升了综合治理效益。在重点风沙区推广运用“麦草沙障+梭梭”治沙模式,筛选符合沙区实际、固沙效果显著、适宜同类地区大面积推广的防沙治沙技术措施,由传统治沙向科技治沙、生物治沙转变,走出了一条投资少、见效快的治沙造林新途径。

  (四)坚持生态优先,统筹生态建设与民生改善协调发展。三北工程坚持建设生态经济型防护林体系的指导思想,把生态建设寓于群众致富的活动之中。一方面,确定生态建设是工程建设的主攻方向,采取措施保护好现有林草植被,促进自然生态系统休养生息;另一方面贯彻物质原则,把生态改善与民生改善有机结合起来,充分发挥三北地区光、热、水、土、物种等资源优势,大力发展生态与经济兼用的特色林果基地,让人民群众从生态建设中获得看得见、摸得着的实实在在的利益。三北工程将森林的生态功能和经济功能有机结合的大胆实践,丰富了工程建设内涵,解放了林业生产力,实现了生态与经济、兴林与富民的有机统一。

  (五)坚持勇于创新,完善建设机制和管理机制。三北工程充分发挥中央投资的导向作用,在稳步增加中央补助资金的前提下,充分发挥中央投资的杠杆和导向作用,撬动政策性金融资本、社会资本向工程建设流动聚集,引导国企、民企、外企、集体、个人、社会组织参与工程建设,大力发展非公有制、混和所有制营造林,鼓励开发式、购买式、合作式造林,提高造林成效。强化工程建设过程的控制管理,把好规划设计、“四制”管理、专业队造林、督导整改“四道关口”,推进了工程规范运行。同时,积极创新考核评价机制,探索建立了生态效益评价体系、考核办法、奖惩制度,依法推进了工程建设。三北工程的持续建设,强化了人们的生态意识、绿化意识和环境意识,激发了全社会齐心协力建设美丽家园的积极性,有效调动了各种社会资源和生产要素向林业建设领域流动。 

  三北工程虽然取得了重大的阶段性建设成就,为维护全省生态安全作出了重大贡献。但从总体上看,三北地区分布着我省全部的荒漠化土地和99%的沙化土地,是我省生态环境最脆弱、林草植被最稀少、生态建设任务最繁重、生态产品最短缺的地区,也是建设生态文明、建设幸福美好新甘肃目标的难点地区和短板地区,工程区森林资源总量不足、分布不均、质量不高、结构不优的状况没有得到根本性改观,人民群众对优质生态产品、优美生态环境的需求与工程建设发展不平衡不充分之间的矛盾还相当突出,工程建设任重而道远。

  四、科学推进三北工程建设

  在改革开放40周年,三北工程实施40周年这样的关键时间节点上,习近平总书记、李克强总理对三北工程建设作出重要指示批示,韩正副总理专门出席三北工程建设40周年表彰大会并发表重要讲话,全国林业和草原系统广大干部职工备受鼓舞,为林业草原事业改革发展特别是三北工程建设指明了前进方向。我们要深入学习领会习近平生态文明思想,全面贯彻落实会议精神,深入分析新时代三北工程建设面临的新形势新任务,安排部署三北工程建设,全力推动新时代三北工程高质量发展。

  习近平总书记指出,甘肃是我国西北地区重要的生态屏障,在保障国家生态安全中具有重要的地位和作用,一定要努力提高生态文明建设水平。这是党中央在新的历史时期赋予甘肃的新使命。三北工程肩负着改善我省生态面貌的重大历史任务,科学推进三北工程建设,是贯彻落实习近平总书记等中央领导同志重要批示精神、全面推进生态文明建设、构筑更加稳固的生态屏障的客观需要,是建设幸福美好新甘肃的现实选择,义不容辞、使命光荣。

  推进新时代的三北工程建设,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻三北工程建设40周年表彰大会精神,按照统筹山水林田湖草系统治理理念,以筑牢国家生态安全屏障、建设幸福美好新甘肃为目标,继续加大生态修复力度,开展大规模国土绿化行动,加大乡土树种、灌木树种造林比重,着力扩大林草资源总量。以推动工程高质量发展、提供更多优质生态产品为主攻方向,加大退化草原修复力度,科学推进退化林分改造,着力提升林草资源质量。坚持以水定绿,按照区域林草资源实际需要和水资源承载能力相平衡的原则,大力发展雨养林草植被,宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒,统筹做到身边增绿与生态宜居相统一;坚持生态惠民,加快建设一批各具特色的林果产业基地和木本油料基地,让贫困人口在参与工程建设中增收致富,统筹做到兴林与富民相统一;坚持体制机制创新,完善政策措施,调动全社会参与工程建设的积极性、主动性,统筹做到政府引导和市场调节相统一。重点推进陇东陇中黄土高原、中部沿黄河、河西内陆河地区治理协调发展,着力解决工程发展不平衡不充分的问题,推动三北工程再上新水平。为此,将着力推动以下几项工作:

  (一)坚持以建设全省生态安全屏障为目标,优化生态安全屏障体系。十九大报告指出,要实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系。甘肃“十三五”林业发展规划提出到2020年基本建成全省生态安全屏障,为建设幸福美好新甘肃创造更好的生态条件。因此,推进新时代的三北工程建设,要紧紧扭住建设全省生态安全屏障这个目标不动摇,集中力量,分区加快工程建设步伐。力争到2020年,工程区森林覆盖率接近12%,率先在陇东等自然条件较好、工程建设进展较快的市,初步建成跨区域的生态安全屏障,工程建设迈上提质增效的新阶段;在中部沿黄地区,建成一批区域性防护林体系;在河西内陆河地区,建成一批比较完备的县级防护林体系,形成点线面结合、带片网配套、集中连片、互为一体的北方生态安全屏障。到2035年,工程区森林覆盖率提升到13%左右,建成全省生态安全屏障。到2050年,工程区森林覆盖率提升到15%左右,三北地区生态环境根本好转,美丽甘肃目标基本实现。

  (二)坚持以发展为主线,统筹做到扩绿增量与提质增效相统一。当前,我国森林覆盖率为21.66%,而我省森林覆盖率比全国平均水平低10个多百分点,且林分质量不高、老化退化的问题也相当严峻,有804.27万亩的退化林分亟待修复,占三北工程保存面积的15.6%。同时,三北地区又分布着我省90%的宜林地资源,这就决定了三北工程不仅是我省建设国家生态安全屏障综合试验区的主体工程,也是未来新增森林资源潜力最大的地区。建设生态文明和美丽甘肃,重点和难点在三北,潜力、空间和希望也在三北。因此,要把三北地区作为我省开展大规模地国土绿化行动的主战场,确保三北地区每年完成营造林80万亩以上,加快改变我省林草资源短缺的状况。要按照省委省政府《关于加快推进大规模国土绿化的实施意见》,改变“零敲碎打”的生态治理方式,整合汇集各类生态建设资源,按照“统一规划、分步实施、先行试点、梯次推进”的原则,统筹山上山下、绿洲内外、远山大漠与村镇近郊协同发展,打造山沙川多点发力、点线面协调推进的工程建设新格局,着力建设一批像塞罕坝林场一样的防护林基地,构筑区域性生态安全屏障,加快重点生态区域植被恢复,带动全省大规模国土绿化进程。要注重工程建设质量,通过科学的理念、技术、标准,广泛选用优良品种和乡土树种,确保新的造林种草任务高质量完成,着力培育健康稳定的林草生态系统。要以精准质量提升为抓手,科学合理的开展退化林分修复、灌木林平茬复壮等项目,不断优化提升现有林草资源质量和功能,提高林草生产力,增强防护林综合功能。

  (三)坚持以水定绿,统筹做到林草植被建设与水资源承载能力相统一。我省是一个干旱缺水严重的省份,三北地区更是我省降水量偏低、降水空间分布差异巨大、干旱缺水非常严重的地区。水资源短缺是长期制约三北工程建设的首要因素,工程建设中必须要树立尊重自然、保护自然、顺应自然的生态文明理念,牢固树立以水定林定草、遵循造林种草与水资源承载力相平衡的原则,以不同区域自然降水量为主要尺度,因地制宜发展雨养林草植被,实行宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒,建设乔灌草水平衡的,稳定、高效、可持续的生态系统。

  (四)坚持生态惠民,统筹做到兴林与富民相统一。广大山区、沙区和林区是我省深度贫困的集中分布区。在全省57个贫困县中,有42个分布在三北地区的山区和沙区,占全省贫困县的73.6%,打赢这些地区的脱贫攻坚战,潜力在林草、希望也在林草。要深入推进生态产业扶贫,继续坚持生态经济型防护林建设指导思想,大力发展特色林产业,切实把生态资源优势转化为经济优势,统筹生态建设与民生改善相协调。要充分发挥三北地区光、热、土和物种资源等优势,加快建设一批各俱特色的林果业产业基地,着力打造“一村一品、一县一业”特色林果发展新格局,力争把三北地区建设成为我国规模最大的区域性特色林果业生产基地,实现兴林与富民相统一。要着力推进特色林果业供给侧结构性改革,大力推行基地化建设、标准化生产、市场化营销等模式,加快建设一批绿色、清洁、无公害的有机果品基地,培育一批在国内外拿得出、叫得响的知名品牌,增强市场竞争力。要大力推进特色林果精深加工,延长产业链,提高附加值。要依托林业生态建设,打造旅游精品工程,发展乡村共享经济、创意林业、特色文化,推动产业兴旺,增加农民收入,助力精准扶贫。要深入推进生态保护扶贫,把新增选聘的生态护林员、草管员向三北工程区倾斜;整合林草管护资金,推行“合作社+管护+贫困户”模式,让贫困人口在参与资源管护中增收致富。要深入推进生态修复扶贫,逐步将全省造林种草重心向三北地区转移,加大生态修复力度,在三北工程建设中全面推行“合作社+造林种草+贫困户”模式,吸纳不低于60%的贫困户组建造林合作社,将贫困县三北工程建设任务全部安排给贫困户组建的造林合作社,让贫困人口在从事造林种草中获得直接的劳务收入。

  (五)坚持以人为本,统筹做到身边增绿与生态宜居相统一。农村是三北工程建设的主战场,农民是三北工程建设的主力军,乡村林业建设与三北工程息息相关。要积极争取将“乡村生态振兴”纳入三北工程建设内容,更好地发挥工程建设在改善乡村生态和促进农民增收方面的重要作用,促进乡村产业兴旺、生态宜居、生活富裕。要开展“百镇千村”绿化行动,大力建设乡村围村林、庭院林、公路林、水系林,在城市近郊、中心村镇建设一批森林休闲、康养基地,保护好绿水青山和清新清净的田园风光,力争到2020年三北地区村庄绿化率达到50%。要充分挖掘城乡宜林地、零星散地用于国土绿化的潜力,盘活用好闲置土地资源,抓好身边增绿、见逢插绿、见空补绿,最大限度增加林草资源。要加大农田林网建设和改造,力争到2020年农田林网化程度达到78%,筑牢农业生态屏障。要加快发展沙漠公园和森林草原休闲旅游、河湖湿地观光,满足人民群众走进绿色、回归自然的新需求,提升人民群众的幸福指数。

  (六)坚持改革创新,统筹做到政府引导和市场调节相统一。改革创新是破解林业发展难题的有效途径,也是引领林业发展的根本动力。三北工程是一项老工程,只有深入推进改革创新,才能焕发新活力。要创新工程建设机制,落实所有权,稳定承包权,放活经营权,培育新型造林经营主体,推行“企业+合作社+大户承包”造林模式,发展适度规模经营。要推行专业化造林,大力引导国企、民企、外企、集体、个人、社会组织等各方面资金投入,培育一批专门从事生态保护修复的专业化企业。要用足用好林业开发性政策性金融贷款,积极发展林权市场化质押担保贷款,推广“林权抵押+森林保险”贷款模式,进一步盘活林业资产,打通金融资本进入林业的渠道。要建立市场化多元化生态补偿机制,鼓励地方在重点生态区位推行商品林赎买制度,健全地区间、流域上下游之间横向生态保护补偿机制,探索建立生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿制度。要创新激励机制。鼓励各类社会主体参与生态保护修复,对集中连片开展生态修复达到一定规模的经营主体,可允许利用承包的部分荒山荒地发展森林旅游、林下经济、休闲养生等产业。要进一步盘活森林、草原、湿地等自然资源,允许集体经济组织灵活利用现有生产服务设施用地开展相关经营活动。

  40年的实践证明:建设三北工程,是中央政府作出的一项具有远见卓识的英明战略决策,是我们党领导人民统筹人与自然和谐发展的伟大实践,是惠及当代、荫及子孙、造福人类的历史丰碑,必将成为人类重建森林植被、建设生态文明的成功典范。

  40年的实践表明:齐心协力,众志成城,三北人民凝聚了不可战胜的中国力量;顽强生存,追逐梦想,三北人民彰显了无愧时代的中国精神;国家引导,群众参与,三北人民闯出了生态建设的中国道路。只要我们遵循自然、经济和社会发展规律,紧紧依靠党和政府的坚强领导,紧紧依靠人民群众的共同努力,一代接着一代干,恶劣的生态环境是可以治理的,穷山恶水的生态面貌是可以改变的,蓝天白云、繁星闪烁,清水绿岸、鱼翔浅底,鸟语花香、田园风光是可以实现的。 

  三北工程不仅开创了我国生态工程建设的先河,也是世界生态建设史上的伟大创举,不仅成为我国推进生态文明建设的标志性工程,而且已经作为世界上建设规模大、持续时间最长、取得效益最佳的生态建设工程而载入史册。生态兴则文明兴, 在新的发展起点上,我们要牢固树立“绿水青山就是金山银山”新理念,深入贯彻落实习近平总书记等中央领导同志关于生态文明建设的重要批示指示精神,使三北工程以内涵式发展,外延式拓展,呈现绿色增长新风貌,在筑牢北方生态安全屏障、推动绿色发展、促进乡村振兴和脱贫攻坚战略中贡献新的更大力量!